一、卓遠(yuǎn)推薦的政策分析模型

（一）概論：“2224”模型的簡介

針對中國近幾年頻繁的政策調(diào)整，結(jié)合地方政府投融資平臺的發(fā)展，南京卓遠(yuǎn)提出了全新的“2224”宏觀政策分析模式。其中第一個“2”是我國歷來政治經(jīng)濟(jì)變革圍繞的兩大主體：中央政府和地方政府；第二個“2”是數(shù)十年來中國社會發(fā)展的兩大目標(biāo)：一是穩(wěn)定，即“穩(wěn)定壓倒一切”，追求“和諧社會”，二是發(fā)展，即“發(fā)展是硬道理”，倡導(dǎo)“科學(xué)發(fā)展觀”及“與時俱進(jìn)”；第三個“2”是中央政府對國家行政與經(jīng)濟(jì)權(quán)力的兩種分配方式：集權(quán)或分權(quán)；最后的“4”則是作為主體的政府通過權(quán)力“集與分”最終實現(xiàn)“發(fā)展與穩(wěn)定”這一終極目標(biāo)的四大主要抓手：財政政策、土地政策、金融政策和國資政策。

（二）主體：中央政府和地方政府

中央政府與地方政府是我國政府體制中存在的兩層治理機(jī)構(gòu)。在處理“政府與市場”這一關(guān)系時，中央與地方處于相對統(tǒng)一的利益體系中；但在處理行政與經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力分配時，中央與地方又處于對立的角度。

當(dāng)代中國中央與地方政府關(guān)系是在特定的歷史條件下形成的，我們可以將現(xiàn)狀概括為“以市場為基礎(chǔ)手段的威權(quán)（命令型）政府+以地方政府為基礎(chǔ)的中央集權(quán)管理”。當(dāng)然這種模式隨著中國社會的發(fā)展和體制的轉(zhuǎn)型，正在發(fā)生改變，至少在十八界三中全會的文件中已有所體現(xiàn)。

地方政府投融資企業(yè)作為地方政府推動地方投資、對接市場的重要抓手，密切關(guān)注中央政府與地方政府的關(guān)系尤為重要和必要。研究中央政府與地方政府的關(guān)系，有助于我們了解它們各自的職能及變化，有助于我們認(rèn)識它們職能發(fā)揮的機(jī)制，從而更好的理解平臺存在價值及自身定位，預(yù)判平臺體制改革，提高平臺經(jīng)營能力。

（三）目標(biāo)：穩(wěn)定和發(fā)展

“穩(wěn)定”是為了“發(fā)展”，“發(fā)展”是為了能持續(xù)保持動態(tài)的“穩(wěn)定”，“穩(wěn)定”是前提和基礎(chǔ)，“發(fā)展”是行動和方向。

在當(dāng)前宏觀環(huán)境中，“穩(wěn)定”的方向和目標(biāo)是和諧。第一個“穩(wěn)”是“保持宏觀經(jīng)濟(jì)政策基本穩(wěn)定”。是經(jīng)濟(jì)發(fā)展連續(xù)性和可持續(xù)性的有效保證。第二個“穩(wěn)”是“保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展”。第三個“穩(wěn)”是“保持物價總水平基本穩(wěn)定”。第四個“穩(wěn)”是“保持社會大局穩(wěn)定”。其中既有經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和生活的穩(wěn)定，也有治安的穩(wěn)定和思想的穩(wěn)定。

“發(fā)展”的核心和本質(zhì)是創(chuàng)新，也體現(xiàn)為進(jìn)。第一個“進(jìn)”，是在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上取得新進(jìn)展，著力解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中深層次的矛盾和問題。第二個“進(jìn)”，通過開放促進(jìn)改革，尤其是政府管理方式的轉(zhuǎn)變。第三個“進(jìn)”，是在改善民生上取得新成效，讓老百姓看到實實在在的進(jìn)步。

（四）權(quán)力的兩種分配方式：集與分

我們在現(xiàn)實中既找不到一個將全部權(quán)力都集中在中央政府的市場經(jīng)濟(jì)國家，也找不出一個將全部權(quán)力下放給地方政府的計劃經(jīng)濟(jì)國家。由此可見，抽象地爭論“到底是分權(quán)好還是集權(quán)好”是無益的。爭論的關(guān)鍵在于：在特定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，集分權(quán)的度與量的問題。正如鄧小平同志指出的： “不是說任何情況下強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一都不對，也不是說不要反對地方分散主義、鬧獨立性”。

因此，從一定意義上說，脫離了基礎(chǔ)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境來談集分問題是非常危險的，當(dāng)然，即使在特定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，在具體操作分權(quán)時，沒有中央集權(quán)條件下的地方分權(quán)，必然會造成“諸侯林立”的分裂局面，我國1957年由“體制下放”和農(nóng)村的“人民公社化”所形成的地方分權(quán)型的命令經(jīng)濟(jì)體制就造成了很大的經(jīng)濟(jì)混亂，直到“七千人會議”后有所改善；而沒有地方分權(quán)基礎(chǔ)條件下的中央集權(quán)，又會復(fù)歸于僵化的“大一統(tǒng)”模式。

對于地方政府投融資平臺，如何正確理解并把握并中央和地方政府的權(quán)力分配大博弈中對城投平臺的業(yè)務(wù)開展有著至關(guān)重要的意義。

（五）抓手：財政，土地，金融，國資

財政政策，在當(dāng)前的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的基本職能分別是配置職能、分配職能、穩(wěn)定職能。財政政策在中國的宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控中一直起著非常重要的作用。單從此次三中全會的公報來看，就足以證明財政政策在中國特色的市場經(jīng)濟(jì)中扮演的角色又被抬升到了一個新的高度。

土地政策，自國務(wù)院10年前首次提出土地是宏觀調(diào)控的手段以來，土地供應(yīng)政策就像金融貨幣政策一樣，成為國家最重要的宏觀調(diào)控手段之一。此次會議上提出的改革城鄉(xiāng)土地制度就是要充分發(fā)揮土地政策的宏觀調(diào)控作用。

金融政策，在以往的國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，它的調(diào)整以貨幣政策為主要抓手，近幾年貨幣政策名為“穩(wěn)健”實則漸漸“趨緊”，同時越來越注重它和財政政策的配合。此次的三中全會公報更是一句話帶過，“完善金融市場體系”。但后期的具體操作空間依然巨大。

國資政策，主要的對象是國有企業(yè)。相關(guān)政策走向從“體制內(nèi)改革”到“體制外改革”，從“公有制”到“公有制為主體”，再到這次會議首次提出的“混合所有制”，已為未來的發(fā)展逐漸清晰的描繪出了一條市場化的道路。

地方政府投融資平臺作為地方政府對接市場的重要載體，兼具行政與市場雙重職能，直接成為宏觀政策調(diào)控與傳導(dǎo)的主體，對上述四大政策調(diào)整的關(guān)注不僅是必要更是必須。

下面我們就以卓遠(yuǎn)提出的“2224”的分析模型對近期的三中全會進(jìn)行梳理和分析。

二、十八屆三中全會政策分析

（一）重大變革：使市場在資源配置中起“決定性”作用

從黨的十四大以來的20多年間，對政府和市場關(guān)系，中央一直在根據(jù)實踐拓展和認(rèn)識深化尋找新的科學(xué)定位。黨的十五大提出“使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”，黨的十六大提出“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，黨的十七大提出“從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，黨的十八大提出“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”?？梢钥闯?，我們對政府和市場關(guān)系的認(rèn)識也在不斷深化。此次的會議更是把市場在資源配置中的“基礎(chǔ)性作用”修改為“決定性作用”。

市場“決定”資源配置的機(jī)制，主要包括價格機(jī)制、供求機(jī)制、競爭機(jī)制以及激勵和約束機(jī)制。其作用主要體現(xiàn)在，以利潤為導(dǎo)向引導(dǎo)生產(chǎn)要素流向，以競爭為手段決定商品價格，以價格為杠桿調(diào)節(jié)供求關(guān)系，使社會總供給和總需求達(dá)到總體平衡，生產(chǎn)要素的價格、生產(chǎn)要素的投向、產(chǎn)品消費、利潤實現(xiàn)、利益分配主要依靠市場交換來完成。但這些并沒有否定或忽視政府作用，而是要求更好發(fā)揮政府作用。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制比資本主義自由主義的市場經(jīng)濟(jì)體制更有優(yōu)勢，一個很重要的原因就是政府在參與資源配置過程中作用更加積極全面，更能發(fā)揮保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、彌補市場失靈、熨平經(jīng)濟(jì)波動的作用。

（二）財政改革：建立現(xiàn)代財政制度

縱觀歷史，財政政策在中國的宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控中一直起著非常重要的作用。從1980年到1993年的以財政承包制為中心的財政改革一路從“分灶吃飯”到“財政大包干”實現(xiàn)了這一時期內(nèi)財政權(quán)利的下放；從1994年到20世紀(jì)末的財政體制全面改革通過中央和地方事權(quán)、財權(quán)、收入權(quán)的劃分及實行稅收返還搭建起了“分稅制”的基本框架；21世紀(jì)以來中央通過國務(wù)管理制度改革、部門預(yù)算制度改革、完善財政預(yù)算監(jiān)督制度等改革啟動了我國財政制度向公共財政的轉(zhuǎn)型。

此次財稅改革的目標(biāo)可以用一句話總結(jié)：實現(xiàn)財權(quán)和事權(quán)的匹配。這個匹配有兩層含義，一是各級政府之間要有財權(quán)和事權(quán)的匹配；再有一個是各屆政府之間，即跨時期的財權(quán)和事權(quán)也要匹配。此次會議之后政府在財政方面可能有兩個方面的動作。首先要做的是明確各級政府的事權(quán)。此次會議上進(jìn)一步明確中央和地方政府的事權(quán)無疑給后期的工作做了一個很好的榜樣。第二件事是財權(quán)與事權(quán)的匹配。中央政府要按照規(guī)則來分配財政資金，如此分配能提高分配的效力，能夠讓地方從中央得到的財政資金更有保障。這樣可以在一定程度上減輕地方政府對資金的需求，但與此同時也再次對地方政府的預(yù)算管理制度和地方稅收制度提出了更高的要求。

（三）土地改革：改革城鄉(xiāng)土地制度

建國以來，中央一直在致力于推進(jìn)城市土地的國有化進(jìn)程。1982年頒布的《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定:“城市的土地歸國家所有”，標(biāo)志著城市土地國有化的徹底實現(xiàn)。此后自1986年開始的土地有償使用制度改革為政府大力轉(zhuǎn)讓國有土地提供了極大的動力，同時，中國經(jīng)濟(jì)起飛，城市化速度加快，工業(yè)化水平不斷提高，房地產(chǎn)業(yè)也逐漸成為拉動經(jīng)濟(jì)的重要動力，在這些因素的合力下，土地供應(yīng)量大幅提高，但也帶來了不少問題。

關(guān)于城鄉(xiāng)土地制度改革，會上首次明確產(chǎn)權(quán)的范圍與土地改革的方向及讓農(nóng)民享有更多財產(chǎn)權(quán)，是土地制度改革劃時代意義上的轉(zhuǎn)折點。一方面是集體土地用地入市與農(nóng)用地入市工作加快，同地同產(chǎn)同權(quán)同價是未來土地改革的核心，由試點轉(zhuǎn)向正式上市是時間問題。另外一方面是小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正雖然基礎(chǔ)條件與時機(jī)不成熟，但是推動轉(zhuǎn)正的態(tài)度與決心依然堅定?！稕Q定》在土地制度改革已有所突破，包括繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)地的確權(quán)、頒證、登記工作，繼續(xù)創(chuàng)新農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實現(xiàn)方式的多樣化，在轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作之外，通過信托、抵押等方式將其與金融創(chuàng)新捆綁在一起，從而增加農(nóng)民的資產(chǎn)性收益。

（四）金融改革：完善金融市場體系

自改革開放以后，我國從原來的計劃經(jīng)濟(jì)下的“貨幣”和“金融”運作向建立金融市場發(fā)展。80年代逐步建立健全了由貨幣市場、外匯市場、信貸市場、債券市場、股票市場、保險市場、期貨市場等組成的多元化金融市場。90年代更是對已有的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革并初步建立了金融監(jiān)管制度。到21世紀(jì)進(jìn)一步建立了金融分業(yè)監(jiān)管的體系。在近幾年的國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，中國金融政策的調(diào)整以貨幣政策為主要抓手，名為“穩(wěn)健”的貨幣政策，實則漸漸“趨緊”。

此次的三中全會公報更是一句話帶過，“完善金融市場體系”。但后期的具體操作空間依然巨大?！稕Q定》中兩項政策走向一“穩(wěn)”一“進(jìn)”向我們描述了將來的金融市場改革可能給地方城投帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。一“進(jìn)”是健全多層次資本市場體系，以顯著提高直接融資比重為目標(biāo)，推進(jìn)股票發(fā)行注冊制改革，多渠道推動股權(quán)融資，發(fā)展并規(guī)范債券市場，完善保險市場，鼓勵金融創(chuàng)新，豐富金融市場層次與產(chǎn)品。一“穩(wěn)”是完善金融監(jiān)管，加強(qiáng)和改進(jìn)金融監(jiān)管，采取綜合措施維護(hù)金融穩(wěn)定，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險的底線。具體的工作包括落實金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制和界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險處置責(zé)任。

（五）國資改革：發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)

中國的國資改革基本經(jīng)歷了四個階段：第一階段，以放權(quán)讓利為主的外圍改革階段(1978-1984年)，主要實行利改稅和撥改貸的措施;第二階段，以兩權(quán)分離為主的改革階段(1985-1991年)，即生產(chǎn)資料所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的改革思路;第三階段，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為主的配套改革階段(1992-2002年)，要求建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，改革開始走向以制度創(chuàng)新為主;第四階段，以國有資產(chǎn)管理體制為主的改革縱深階段(2003年至今)。期間政策走向從“體制內(nèi)改革”到“體制外改革”，從“公有制”到“公有制為主體”，再到這次會議首次提出的“混合所有制”，已為未來的發(fā)展逐漸清晰的描繪出了一條市場化的道路。

此次三中全會之后，我們預(yù)期國有企業(yè)的改革會有幾方面的大動作。一是準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能。二是健全公司法人治理結(jié)構(gòu)。三是建立現(xiàn)代人力資源管理體系，其中包括建立職業(yè)經(jīng)理人制度、進(jìn)一步完善國有企業(yè)經(jīng)營管理者的薪酬機(jī)制、加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制。四是完善國有資產(chǎn)管理體制，其中包括經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管、以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管、完善國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和職能、健全國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)體系。五是推動國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局調(diào)整，其中包括完善國有資本合理流動機(jī)制、允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)國有企業(yè)重組和調(diào)整。

三、總結(jié)針對平臺發(fā)展的觀點

（一）卓遠(yuǎn)觀點一—投融資平臺存在的價值

正確認(rèn)識及把握中央與地方政府的關(guān)系及其發(fā)展，是確定地方政府投融資平臺存在價值的重要依據(jù)。

地方政府投融資平臺作為中央和地方政府權(quán)益博弈產(chǎn)物的存在及平臺市場化發(fā)展方向的確定有著歷史必然性。同時由于中國目前城鎮(zhèn)化的巨大推動，平臺這種具有中國特色的社會主義市場主體還會在相當(dāng)長的時間內(nèi)繼續(xù)存在下去，在中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮重要的作用。平臺市場化發(fā)展的嘗試使平臺在保證社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定的同時起到改革試點排頭兵的作用。

（二）卓遠(yuǎn)觀點二—投融資平臺應(yīng)該做什么

正確把握“發(fā)展與穩(wěn)定”“集與分”是確定地方政府投融資平臺能做什么的前提。

經(jīng)歷了十?dāng)?shù)年的行業(yè)發(fā)展，很多的投融資平臺都開始逐步遇到發(fā)展的瓶頸；同時中央政府也通過各類政策發(fā)布結(jié)合審計工作對投融資平臺的行業(yè)發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)。大部分地方政府投融資平臺都面臨著做什么，能不能主動做什么的疑惑。

（三）卓遠(yuǎn)觀點三—投融資平臺應(yīng)該怎么做

正確把握四大調(diào)控抓手是確定地方政府投融資平臺怎么做的基礎(chǔ)。

當(dāng)下，很多投融資平臺在決定走市場化道路后有必要，也必須開始自身的轉(zhuǎn)型運作。如何做好自身的穩(wěn)中求進(jìn)，如何積極應(yīng)對財政、土地、金融、國資政策的變化，從中看到并率先抓住發(fā)展的契機(jī)，將決定全國12000多平臺在未來五年的發(fā)展，誰去誰留也許就在一念之間。